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城市轨道交通运营管理模式研究
摘要总结了世界大城市轨道交通运营管理的模
式，介绍了其特点。对上海轨道交通1号线北延伸段运营
管理模式进行了实例研究:该段若独立运营，初期可采用公
私合营的形式，近远期可逐渐民营化。
关键词运营管理，模式选择，上海轨道交通1号线北
延伸段
作为一种公共交通工具，城市轨道交通一直存
在着福利性和赢利性的矛盾。从社会效益的角度
考虑，轨道交通的发展离不开政府的帮助，政府应
该积极地扶持轨道交通;从经济效益的角度分析，
城市轨道交通昂贵的运营成本是政府一项沉重的
负担，财力不充足的欠发达城市的政府财政是难以
长期背负的。目前，我国的上海、北京等特大城市
都在以超常规速度建设轨道交通。届时，运营初期
的亏损将是一笔巨大的支出。如何消化这项支出，
保持轨道交通可持续发展，与轨道交通的运营管理
模式有着相当的关系。本文总结了目前世界各大
城市轨道交通运营管理的典型模式，分析其特点，
为我国大城市轨道交通运营管理模式的合理选择
提供借鉴。
家单位独家经营，或两家以上单位按行政区域划分
经营范围。
(3)官办半民营，线路为政府所有，交由政府
股份占主导地位的上市公司经营。
(4)官办民营，线路为政府所有，交由民间股
份占主导地位的上市公司经营。
(5)公私合营，线路归政府和地方公共团体所
共有，同样由政府和地方公共团体共同组织人员经
营。
(6)私办私营，线路由私人集团投资兴建，并
由私人集团经营。
总体而言，西方国家城市的轨道交通线路几乎
都是国家政府或市政府所有，由政府机构直接运营
或是交给公有性质的企业运营;而东方国家城市的
情况就比较复杂。
有竞争条件下的官办官营模式
1各种运营管理模式的特征分析
由于世界各个城市发展轨道交通的历史条件
和经营环境不同，形成了各种各样的城市轨道交通
的管理模式。按资产属性及运营企业性质划分，世
界城市轨道交通的运营管理模式主要可分为以下
6种:
(l)官办官营(有竞争)，线路为政府所有，两
家或两家以上的运营单位通过招标方式获得经营
权。
(2)官办官营(无竞争)，线为政府所有，一
汉城采用了这种模式。汉城的轨道交通系统
由政府出资修建，并委托国有企业运营;在同一个
城市内有两家以上的轨道交通运输企业，它们通过
招投票的方式获得新线路的建设及经营权。
汉城的轨道交通网络包括汉城地铁和汉城铁
路系统两部分，分别由汉城地下铁公司(SMSC)、
汉城快速轨道交通公司(SMRT)和韩国国家铁路
公司(KNR)等三家国有公司运营。地铁从运输税
务系统得到补助金，但每年仍有亏损。燃料税是运
输税务系统资金的主要来源。为弥补亏损，市政府
不得不注人额外的资金发行债券。地铁系统获得
不动产和注册方面是免税的，也不用公司所得税、
城市建设税和营业税[2]。
有竞争条件下的官办官营是一种带有计划性
质的市场竞争。在此模式下，政府作为业主给企业
的补助较为优厚;官办性质的企业不能过分重视盈
利，所以票价带有福利性;但是由于创造了一定的
竞争环境，客观上提高了企业的主观能动性。
2无竞争的官办官营管理模式
伦敦、纽约、北京、广州、柏林、巴黎的地铁运营
管理都是属于这种模式。这种模式的特点是城市
轨道交通的运营者由政府指定，政府给予相应的费
用。
如纽约的地铁系统在纽约市运输局(Metropol-
itanTransportationAuthority，以下简称MTA)的管
理之下。MTA是纽约州政府的下属机构，负责管
理纽约市内的公共交通系统。MTA的董事会成员
基本都由纽约州政府指定，其余部分由纽约市市长
或郊区各县的官员指定。自1950年以来，纽约的
所有轨道交通系统的资金补助都来自于市政府、州
政府和联邦政府的拨款;运营费用便占了总拨款的
65%，不足的部分由州和联邦政府补贴;税收收人
用以补贴运营所需的资金。[’」
欧美国家多是采用官办官营、无竞争形式的管
理模式。这有多种原因:主要是因为欧美国家的轨
道交通系统客流密度比较低，系统少有赢利的可能
性;这些城市一般由非盈利性的公共团体代表政府
管理城市轨道交通(该团体指定其下属公司或自
身经营线路，该公共团体的主要任务是为轨道交通
运营企业争取补助金);票价带有极大的福利性，
运营收人不能抵偿运营成本，完全靠补助金支持日
常开销。
香港地铁公司在保证政府意志得到执行的同
时，又通过上市解决了资金问题，并在市场化的运
作下使公司赢利，是公共资本向民间资本转换的一
个成功案例。但它也有一些隐患，表现在:①政府
作为地铁公司的担保，必要时要承担企业决策失误
的责任。有鉴于香港政府在金融危机中购买了太
多“政府股”，这将是一个不小的压力。②由于允
许地铁公司自行厘定票价，反映了市场水平票价与
地铁增进公共福利的初衷不符。据新闻报道，近三
成香港人认为地铁票价过高。
4官办民营的管理模式
3官办半民营的管理模式
香港地铁的运营管理采用这种模式。香港地
铁公司是一家上市公司，它的第一大股东为香港政
府。虽然是市场化运作，但是香港政府为地铁公司
提供担保，从多个方面干涉地铁公司的经营。因
此，香港地铁不能算是完全民营的模式，只能算作
半民营。
政府委任有关人员组成香港地铁公司董事局
后，就让其按商业原则运作。政府主要靠法律手段
规范市场主体的行为。2000年，香港政府又对地
铁公司进行股份制改造，让高层主管及员工持股。
该公司10%的股份通过上市私有化，套现93.8亿
港元。[4]
·
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新加坡的地铁运营管理属于这种模式。新加
坡快速轨道交通公司负责新加坡地铁的运营。公
司的最大股东为一家私人企业。公司没有建设部
门。新加坡国土运输局拥有轨道交通的所有权和
建设权并承担建设费用。因此新加坡地铁是典型
的官办民营的模式。
国土运输局(LandTransportAuthority，以下简
称幼诱)是新加坡轨道交通系统的建设者和所有
者，同时还是运输规则的制定者。它制定规则确保
系统的正常运营和养护维修等工作。1了T上、通过与
新加坡快速轨道交通公司(SMRT)签订租借合同
授予SMRT地铁线路的经营权，并对SMRT的运输
行为进行约束。[5J
新加坡地铁是把建设和运营分开的一种管理
模式，所有线路都在国土运输局(LrA)建设完成以
后交付运营公司使用。它的主要特点有:①地铁作
为福利由政府背负建设费用;②淡化运营公司的职
能，运营公司无线路的所有权，政府不干涉运营收
入也不对运营开支进行补贴;③运营公司完全民
营，第一大股东为私人投资公司;④由政府指定运
营水平和规则，以此保证轨道交通的公共福利性
质。
5多种经济成份构成的管理模式
东京的轨道交通系统很早就引人了多种经济
成份。例如有政府投资、商业贷款、民间投资、交通
债券等多种形式，充分开拓了融资渠道。
以帝都高速交通营团(TRTA)为例，它的资本
金由日本政府和东京都政府分摊，运营补助金
50%以上来自地方公共团体，贷款来源于政府的公
共基金、运输设备整备事业团的无息贷款、民间借
入金和交通债券等。政府对帝都高速交通营团的
控制在于高层人员的任免(董事长由东京都政府
任命)。帝都高速交通营团的管理委员会是真正
的实权机构，它决定收支预算、营业计划和资金计
划等。管理委员会共有5名成员，其中4名由国土
交通局任命，1人由出资的地方公共团体推荐。L6〕
多种经济成份构成的模式与香港地铁官办半
民营的模式有些相似，但又有所不同。不同之处在
于:①地方公共团体投人的资金不同于股民投入的
资金(前者可以看作是一种民间集资的补助金，出
于非赢利的目的投人轨道交通企业，后者的投人是
为了赢利);②帝都高速交通营团不是一个上市公
司，不存在未来被私人收购的可能性;③相对于香
港地铁，帝都高速交通营团的自主性较小，政府行
为较多。
经营协议规定，票价范围在10一40泰株之间，等
等。[’4
在这种模式下能最大程度地激发私人投资者
的兴趣，但在票价、线路走向等敏感问题上政府与
私人投资者不可避免地发生冲突;政府难以保证轨
道交通作为公共福利事业的本质;轨道交通的投资
回收期长，私人投资者要有在头几年亏损的情况下
偿还贷款利息的心理准备;这种模式会激发私人投
资者严格控制建设和运营成本。
7小结各种管理模式的适用性
6私办私营的管理模式
私办私营的管理模式是由私人投资轨道交通
项目，并由私人独立经营，政府无权干涉私人的工
作。以曼谷轻轨为例进行说明。
曼谷轻轨的建设和运营是一家由私人家庭企
业控股的公司负责，叫做曼谷大众交通系统公共有
限公司(BangkokMassTransitSystempubliCLimit-
ed，简称BTS)。泰国政府通过合同形式对轻轨建
设和运营以及BTS的股本结构进行约束，如特许
通过上述分析，我们发现:
(l)强调地铁福利性质的城市如纽约、新加
坡，政府承担了过多的责任，都存在后续投资困难
的危机;在选择赢利性的城市如曼谷，难以保证轨
道交通项目本身的有序发展;而在香港、东京、汉
城，城市轨道交通发展已逐渐走上良性循环，城市
轨道交通的福利性和赢利性得到了较好的融合，基
本上能够自给自足，以线养线，政府的角色也在逐
渐淡出之中。
(2)客流量和线路类型是决定采取何种轨道
交通管理模式的重要依据。
结合世界主要大城市城市轨道交通的客流密
度(见表l)进行分析，可以初步得出如下结论:
表l城市轨道交通客流密度分析(万人/knL/日)
城市名伦敦巴黎纽约柏林香港汉城东京曼谷
(预计)新加坡上海
客流密度0.641.540.80.772.86752.871.71.31.64
注:资料来源于文献〔1〕、〔5〕、〔7]
l)当客流密度在O一1.5万人/k耐日(条件
一)时，轨道交通运输缺乏赢利所需的必要客流，
因此需要在政府的扶持下存活(〕这种类型的轨道
交通系统应采用官办官营的管理模式。
2)当客流密度在1.5万一2.5万/k而日(条
件二)时，轨道交通运输系统基本具备维持运营成
本所需的客流且能略有赢利，因此可考虑采用有竞
争条件下的官办官营模式、公私合营、官办半民营
的模式。
3)当客流密度达到2.5万人/k而日以上(条
件三)时，可大胆地采用官办半民营、官办民营的
模式。
4)当轨道交通系统的业主(政府)决法独自承
担建设费用，而不从运营收人抵扣时，在大于1万
人/k而日的客流密度时就可偿试官办民营的管理
模式。
5)考虑到市中心地区修建轨道交通的成本和
物业开发的难度均较高，笔者认为:市中心区轨道
交通线路不宜采用私办私营的管理模式，必须有公
共资本参与。私办私营的模式最好用于市郊铁路。
在市郊铁路的条件下，客流密度达到17万人/k耐
日以上时就可采用私办私营的模式。
2对上海轨道交通1号线北延伸段运营模
式选择的建议
根据上海市轨道交通规划，仅在“十五”期间
上海将建成200km左右的轨道交通线路，线路总
长达226.7km。超常规的发展速度给上海的城市
轨道交通发展带来了不少困难，尤其是资金方面的
困难。在大量市政项目上马的现阶段，政府职能转
变的关键时期，依靠政府解决这些困难是不切实际
的。这个时候寻找适当的管理模式，改善运营效益
显得尤为必要。
上海轨道交通系统在2002年9月份日平均客
流量已经达到了107万人，客流密度达到16.4万
人/k而日，符合上述条件二。由于上海2000年就
开始的“四分开”改革，上海的轨道交通网络实行
项目法人制，每条线路都由一个项目公司管理。项
目公司代表政府行使业主的权利。
这里以2003年将投人运营1号线北延伸段为
例进行说明:初期预测日客流为10.6万人，初期线
路长度12、43km，客流密度0.85万人/k叮日;近
远期预测日客流为56万人，近远期线路长度16.8
km，客流密度3.33万人/k而日。由于北延伸段与
原地铁1号线是直通的，初期和近远期全线的日客
流量分别为68万人和237万人。据预测，初期和
近远期全线的客流密度分别为2.09万人/k耐日
和6.43万人/k耐日。
由于北延伸线路是一条连接市中心的线路，沿
线物业开发的前景不乐观，项目公司归还建设成本
的资金主要得从运营收人中获得。由客流密度得
出此条线路赢利前景看好，项目公司无须给予运营
单位运营补助金。因为在上面的分析中官方代表
业主，因此此时仍然用官方代表项目公司。
根据分析，若北延伸段独立运营，初期可采用
公私合营的形式，近远期逐渐民营化。
若与原1号线联合运营，业主不插手运营工
作，运营方统一为上海地铁运营有限公司，项目公
司只需确定委托费用，在业主与运营商这一层面上
关系得到了简化;但是业主与业主之间的问题却
复杂化了，项目公司需要处理好与原1号线的业主
之间成本核算和利益清分问题。
从经济的角度上讲，北延伸段独立运营更合算
一些。因为它节省了管理费用，且项目公司的资产
可以方便地远期通过BOT方式或上市转手，套取
现金;资产处理方面的灵活性较大，项目公司转产
方便。
以上的测算是在普通地铁建设费用水平下进
行的。但是由于1号线北延伸段的项目公司额外
背负了16亿元的高架道路建设费用，导致建设成
本无故增加。经过测算，这16亿元费用使得项目
公司收回成本的计划延迟了5年。在这种情况下，
项目公司在运营模式方面只好选择保守的官办官
营方式(因为业主只拥有一条线路不存在竞争问
题)。
3结束语
轨道交通运营管理的模式是近年来轨道交通
领域比较热门的话题。在城市轨道交通发展较早
的大城市如伦敦、东京，都在这方面进行了一些的
探索并采取了一些实质性的措施。世界范围内城
市轨道交通的管理模式呈现出多样化的趋势。由
于不同的运营管理模式是在不同的社会环境下发
展起来的，因此在具体选择时，应立足城市实际情
况，设计和选择适合具体城市的管理模式，以适应
城市轨道交通的发展。
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